La ampliación de la Ley 19.640, "es una versión superadora, más democrática y con mayor margen"

Luego de que el Gobierno nacional decretara la ampliación de la Ley 19.640, Pal'Sur dialogó con el doctor en Economía, Investigador del CONICET y Profesor de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego, Rodrigo Kataishi(*), para que aporte su visión acerca de esta medida.

 

-¿Qué fue lo que cambió con la ampliación del Subrégimen de Promoción Industrial?

 

Lo primero para decir, es que la no ampliación de la Ley 19.640* hubiera implicado una ruptura histórica en la trayectoria industrial de la provincia. Esto es importante destacarlo porque explica la parte más importante de la continuidad del proyecto, así como sus implicancias para Tierra del Fuego, AeiAs (Decreto 727/2021)*. Esta ampliación implicó modificaciones -algunas de ellas muy interesantes- pero también dejó ver varias cuentas pendientes para atender en el futuro.

 

Dentro de las modificaciones, a nivel general, se podrían destacar las relacionadas estrictamente con el (1) plano productivo, otras que tienen que ver con el (2) ámbito político y otras que afectan principalmente cuestiones de la (3) dinámica y los diferentes circuitos formales que establece el subrégimen de promoción industrial (en adelante "subrégimen").  

 

Dentro de las reformas del ámbito político, sin lugar a dudas, hay una transformación importante en la constitución de la Comisión del Área Aduanera Especial (Comisión en adelante), donde se van a incluir en forma inédita la participación de los municipios de Ushuaia y Río Grande. Esto, por supuesto, implica nuevas posibilidades dentro del plano de la política multinivel, en donde por primera vez en la historia fueguina, los municipios van a tener voz y voto en las dinámicas de la actividad que se definan para el subrégimen. Esto no solamente implica una reconfiguración de fuerzas y de posturas dentro la Comisión, sino también abre la puerta a nuevas iniciativas y alianzas que emerjan considerando a los municipios como partes clave de la realidad productiva fueguina.

 

Por otra parte, como principal transformación desde el plano productivo, se puede destacar la creación del nuevo Fondo para Ampliación de la Matriz Productiva (Decreto 725/2021)* donde parte de los beneficios impositivos que reciben las empresas se van a ver transformados en una cantidad de recursos destinados a fortalecer Tierra del Fuego. Los fondos podrán tener diferentes destinos, y su porción mayoritaria se va a destinar a acciones que tienen como motivo diversificar la realidad productiva fueguina, fortaleciendo sectores debilitados o creando nuevas ramas de actividad a nivel local. Además, una porción importante se destinará ainversiones relacionadas con proyectos de infraestructura urbana y logística. Ambos usos del nuevo fondo repercutirán, de forma concreta y explícita, en la transformación del territorio y la economía de Tierra del Fuego.

 

Desde el punto de vista estrictamente productivo, puede destacarse cierta continuidad de la última gran fase del subrégimen, que se inaugura en 2009, en el marco de las transformaciones generadas por Néstor Kirchner, en donde el subrégimen adquiere un protagonismo mucho mayor a partir de la producción de bienes electrónicos de consumo. Lo más trascendental para destacar es que esta continuidad implica una sintonía con lo que se venía haciendo y una linealidad con los actores más importantes tanto de nivel privado local, como en torno a las cadenas de valor con que estos actores interactúan.

 

En paralelo, está la cuestión de la industria textil que, sin lugar a dudas fue uno de los segmentos más observados durante la última década por analistas, políticos y la opinión pública en general. Sus particularidades han hecho que se explicitara, dentro de esta nueva versión del subrégimen un esquema de “seguimiento corto” de la dinámica de estas empresas. En un momento vamos a profundizar algo más sobre este asunto.

 

Para comprender las transformaciones y tensiones generadas a partir de la extensión del subrégimen, es importante recapitular algunas cuestiones de orden conceptual que están asociadas a cualquier política industrial, y que creo que son la cuestión de fondo respecto de las discusiones en torno a las nuevas modificaciones: ¿cuál es el objetivo de una estrategia de promoción industrial?Para el caso de Tierra del Fuego, vamos a ver que existen diferentes cuestiones involucradas, algunas de ellas no necesariamente compatibles entre sí, y que todavía -a pesar de esta nueva versión- no ofrecen un camino claro o respecto de cuál será la impronta de este esquema promocional.

 

Es esperable que al momento de desplegar una política pública haya cierta claridad respecto de las metas que pretenden lograrse a partir de su implementación. En el caso de subrégimen industrial, donde históricamente han convivido distintos sectores manufactureros de gran heterogeneidad, esto implicó interrogantes más o menos precisos según los momentos que uno considere. Al inicio, en los 70´s, la impronta hacia los recursos naturales estaba clara; luego, en los 80s, podemos destacar que la manufactura, y en particular la orientada a bienes de consumo doméstico, tomó protagonismo tanto como una estrategia sustitutiva como de diversificación productiva local. Desde los 90 hasta el 2003 el subrégimen se vio sumido en profundas crisis que, en varios momentos, parecían pronosticar su fin. Sin embargo, a partir del 2003 hubo un vigoroso crecimiento que se mantiene hasta la actualidad, con el altibajo que implicó el macrismo*, por el impacto negativo de sus políticas tanto en términos de empleo como de producción nacional y local. En estos últimos 20 años se dieron interesantes discusiones respecto a lo que el subrégimen “debía ser”, aunque ninguna de ellas tuvo conclusiones claras, ni mucho menos determinantes en lo que refiere a sus objetivos de mediano y largo plazo.

 

Desde los 80 hasta ahora hubo muchos cambios. En la medida en que fueron evolucionando las tecnologías y los sectores manufactureros a nivel mundial, la idea de que las manufacturas en sí implicaban un camino hacia el sendero del desarrollo se fue debilitando por diversas razones. Para no aburrir con cuestiones teóricas, vale decir que por aquello años un producto manufacturado implicaba, en mucha mayor medida que ahora, la posibilidad de diferenciación de productos y, por lo tanto, de conquista de mercados externos. Con el avance exponencial de los procesos de difusión tecnológica de las décadas recientes, las singularidades y oportunidades vinculadas a la producción de manufacturas se debilitaron notoriamente, ya que -hablando de manera general. dejaron de ser un bien diferenciado, porque hubo un aprendizaje masivo de cómo llevar adelante esta producción. Esto se ha entendido como un proceso de comoditización (por el término en inglés, commodities*) de las manufacturas. Este fenómeno no deshabilitó las estrategias de industrialización como camino al desarrollo, sino que las complejizó enormemente.

 

En esa línea, en el subrégimen del Tierra del Fuego (pero también en otra gran variedad de políticas de desarrollo industrial en Argentina) han sabido convivir dos grandes metas que uno podría discutir si son compatibles entre sí o no: la primera tiene que ver con lo que se denomina el (1) Catchingup tecnológico* que plantean la reducción de brechas tecnológicas y productivas con los países más avanzados, basados en procesos de aprendizaje de las empresas y de las instituciones. Uno podría argumentar que en ese caso, el rol de política pública debería apuntar a generar condiciones para el aprendizaje de esas tecnologías de forma que las empresas locales puedan dominarlas para eventualmente salir a mercados externos, exportar y complejizar la matriz de exportación de Argentina, lo que generaría más divisas para apoyar más sectores o profundizar el apoyo sobre los actores previamente impulsados. Esta es una estrategia de mediano plazo, que involucra muchas complejidades, y que pocos países han logrado desplegar con algún grado de éxito. El otro elemento que convive junto a esta intención, complementándola -o no-, es la estrategia de generación de empleo (2), que fue uno de los motivos originales de la promoción industrial fueguina.

 

Es esencialmente entre estas dos dimensiones que uno debe analizar de manera inicial el subrégimen, sus modificaciones y los conflictos y las tensiones que se dan desde el punto de vista estrictamente de la política industrial. Esto está fuertemente relacionado con el sector textil, que amerita un análisis aparte. Si la meta del subrégimen fuera exclusivamente la de generación de empleo, en el sector textil uno puede observar que se genera empleo de manera moderada y que, tecnológicamente,la mayor parte de sus firmas aplican procesos apoyados en tecnologías maduras, con algunas excepciones destacadas que se orientan a procesos de punta. Por lo tanto, parecería que la forma de interpelar la dinámica del sector debería apoyarse en la cuestión del empleo y no en la tecnológica. Por eso, en relación al subrégimen, la industria textil ya no tendría el rol que podría haber ofrecido en la década del 80, en relación a su potencial para reducir alguna brecha tecnológica o productiva. Simultáneamente, los otros segmentos que forman parte del subrégimen han generado mucho más empleo durante los últimos años, lo que configura una doble problemática para el sector textil. En suma, la batería de acciones específicas que se implementan hacia la promoción de empresas textiles en esta nueva versión del subrégimenpueden entenderse en base a esta doble tensión entre la dinámica del empleo y la dinámica tecnológica sobre las cuales, aparentemente, el gobierno nacional ha entendidoque serequiere un seguimiento particular (por supuesto, hay otras dimensiones involucradas, que ameritarían un análisis pormenorizado de este segmento industrial, entre los que se incluyen el tema de los combos tecnológicos, los insumos, los procesos, las condiciones de trabajo, y los mecanismos de renta y acumulación, entre otros).

 

-¿Cuáles son las cuestiones y desafíos que quedan pendientes?

 

1- La incorporación en nuevos jugadores: sabemos que el subrégimen tiene periodos de aperturas limitados sobre sectores y rubros de actividad limitados, especificados dentro de las pautas de los diferentes entes regulatorios que intervienen. Esto, en algún punto, puede llegar a operar de una manera no deseada, principalmente cuando se constituyen estructuras oligopólicas* tanto de orden productivo, como de orden organizacional y formal/legal, en donde muy pocas empresas tienen la potestad de dominar a gran parte de las firmas que se encuentran operando dentro del subrégimen. Esto hace que sea muy difícil poder generar prácticas productivas alternativas e incorporar visiones enriquecidas respecto de la actividad industrial en sí, más allá del virtuosismo que pueda adjudicársele a algunos grupos empresariales locales.

 

2- Los bienes y los perfiles de bienes que podrían incorporarse al subrégimen, donde yo creo que todavía hay mucho trabajo por hacer, en particular, en lo relacionado con diferentes ámbitos de necesidades productivas y tecnológicas que requiere Argentina y que la industria fueguina puede aportar en el marco del régimen de promoción. Un ejemplo de ello es el entramado industrial vinculado a la salud (equipamientos e insumos de salud). De manera incipiente y como reacción a la crisis de la pandemia, la industria de Tierra del Fuego contribuyó en varios aspectos, reaccionando de manera veloz y eficaz con la producción de bienes complejos que requieren altos estándares de calidad. En especial se destacan, de estas experiencias, la producción de respiradores y la confección de hilados de alta tecnología para barbijos. Siguiendo esto, tranquilamente se puede pensar en diversas formas de producción de bienesde consumo intermedio masivo (consumo de hospitales por ejemplo) en donde la propuesta de Tierra del Fuego, apoyada en altos niveles de producción, articulación con segmentos dominantes de cadenas globales de valor y estrictas normas de calidad que configuran sus prácticas productivas puedan realizar una contribución sustantiva. En particular, puede pensarse en la producción de materiales descartables a gran escala, equipamiento, partes y piezas y maquinarias para los hospitales, que necesitan los equipamientos, y que nuestra provincia está altamente capacitada producir. La idea de vectores estratégicos de desarrollo productivo es la que está detrás de este tipo de iniciativas, y personalmente creo que es el camino más adecuado para buscar nuevas alternativas superadoras a las políticas transversales, desconexas y sin propósito inmediato que muchas veces, aún, podemos ver en la agenda pública.

 

3- También existe una gran oportunidad devincular la industria fueguina con los desafíos energéticos de Argentina. En nuestro país hay grandes desafíos para avanzar en la transformación de la matriz energética. Por ejemplo, avanzando en la producción y manufactura de diferentes componentes y de bienes finales asociados a energías alternativas; como ser tecnologías de paneles solares, energía eólica, microturbinas, etc., permitiría avanzar en la creación de sinergias de otro nivel, entre este mecanismo de promoción que rige en nuestro territorio, y las necesidades del país en términos sociales, económicos, productivos y estratégicos. Lo anterior apunta a interpelar nuestra creatividad, para señalar algunos caminos vacantes, pero fuertemente complementarios con el escenario actual, que aún no se recorrieron. La idea articular con las necesidades del sistema de salud, o con las del sistema energético, son dos alternativas que ejemplifican esto y que permiten cuestionar desde una mirada estratégica el rol que la manufactura de bienes electrónicos de consumo puede ofrecer.

 

-¿Qué te pareció la posición que tomó el PRO contra la extensión de la Ley?

 

Llama la atención que representantes de este movimiento político, que se dedicó a devastar la industria durante cuatro añosse manifieste como si defendiera cualquier estrategia productiva. Han hecho cerrar miles de empresas durante su gestión. Han deteriorado de manera irreversible varios sectores productivos en favor de un puñado de terratenientes pampeanos. Han implementado de manera salvaje un giro de lo productivo a lo financiero para que las elites argentinas puedan acumular en paraísos fiscales una cantidad de plata que ningún hijo de vecino puede siquiera imaginarse. Están proponiendo eliminar garantías de los trabajadores, buscando quitar las indemnizaciones por despido, las vacaciones y otros derechos. Nuestros derechos, en definitiva. Es más, durante el propio gobierno de Macri hubo varios intentos de dar de baja el subrégimen.

 

Es paradógico que la misma gente que quería dar de baja la promoción industrial hace tres años hoy se rasgue las vestiduras diciendo que las reformas que implican su continuidad no fueron lo suficientemente buenas. Estos personajes buscan, solo desde el relato, elaborar una posición compatible con la industria y con los trabajadores, pero realmente nunca fueron compatibles con ninguno de ellos, porque jamás apoyaron ningún tipo de actividad industrial en Argentina, con excepción de la producción primaria (como las salmoneras o la soja) y, recientemente, también han encarnado el apoyo a la “actividad” de la especulación financiera. Es un grupo que se dedica explícitamente, desde los tristes años de la última dictadura, y algunos desde la década del ´90, a fomentar los intereses de los más poderosos en desmedro de los que menos tienen. Critican porque se definen certezas de trabajo y crecimiento para Tierra del Fuego, y eso va en contra de sus intereses. Que Stefani (Tito)*, y el resto de los representantes del PRO o la coalición Cambiemos*, que gobernó durante 4 años, salgan en bloque a criticar la extensión del subrégimen, la verdad es que no es algo que sorprenda. Lo que sorprende es que salgan a criticarla por insuficiente cuando hubo contundentes luchas de sectores sindicales, privados, intelectuales y de la comunidad en general, para evitar que ellos mismos lo cerraran hace muy poco tiempo. Esto exhibe una impermeabilidad moral impresionante, que debe evaluarse contemplando las acciones políticas que despliegan desde su bloque en el Congreso y el Senado, más allá del relato con el que reaccionen a esta nueva etapa del subrégimen fueguino.

 

-¿Cuál fue el papel que tuvieron los trabajadores en esta ampliación?

 

Es muy importante destacar el rol que tuvieron los sindicatos en todo el proceso de construcción de esta nueva versión extendida de la 19.640, en la cual fueron convocados y tuvieron un rol importante, muy activo, tanto en manifestar su voz y percepción de las diferentes cuestiones que se problematizaban, como en cuestiones técnicas, dado que ellos son los que las llevan adelante las tareas de producción. Esto muestra un punto de inflexión en los protagonismos de la política industrial fueguina, así como una visión superadora de los procesos políticos y las discusiones previas.

 

-¿Qué implica el rol del Gobierno Nacional en la gestión del Fondo para la Ampliación de la Matriz Productiva Fueguina?

 

Es importante resaltar que el subrégimen de promoción industrial es una política nacional,y que tiene participación multinivel del resto de los estamentos (a nivel provincial y ahora también municipal) a nivel operativo. Desde sus orígenes hasta ahora, siempre fue una política nacional, y esto implica que, en última instancia, es el nivel nacional quien se atribuye el control estratégico del subrégimen. La gestión del Fondo es sin dudas un reflejo de esto.

 

Si bien el fondo implica una de las principales transformaciones en el subrégimen fueguino, y el subrégimen es sin dudas una de las políticas industriales más importantes del país, el rol de la dimensión local parece quedar opacada al determinar quién, cómo, y para qué se dispondrá de esas contribuciones empresariales. Las razones que pueden esbozarse al respecto orbitan sobre la cuestión de la relación entre nación, provincia y municipios. Hay una gran heterogeneidad de situaciones y de razones. En algún punto, lo anterior puede leerse como una cuenta pendiente no necesariamente relacionada con el subrégimen en sí, sino con la forma en la que se articula la política nacional en el plano federal y local. ¿Cuánto y qué pueden elegir, en la definición de sus propios caminos los territorios periféricos en Argentina? Hay muchos desafíos por delante, en especial al involucrar las trayectorias y los saberes locales, y recientemente la presencia creciente de perfiles técnicos, que pueden permitir a territorios mas periféricos de nuestro país diseñar caminos propios y originales. Hubo diálogo e interacción muy fructífera. Evidentemente Nación acompañó la incorporación de los Municipios a la Comisión del Área, por lo que no todo son cuentas pendientes. Sin embargo, hoy la impronta de Nación es grande y definitoria,y esto se ve manifestado tanto en las formas que adquiere el subrégimen en esta nueva versión, como en la administración del Fondo.

 

Como saldo, tenemos varios elementos positivos. Esta ampliación de la participación que se manifiesta con la integración sindical, hasta la inclusión de los municipios en la comisión del área, creo que esto es a todas luces una versión superadora, mas democrática y con más margen para el despliegue delsubrégimen. La continuidad es importante, y si bien el periodo de 15 años puede resultar en principio corto, la extensión automática de 15 años más para empresas que cumplan con todos los requisitos, garantiza en gran parte la posibilidad de generar inversiones a largo plazo. Lo más destacado es sin dudas la creación del Fondo para la Transformación productiva, que es un avance significativo respecto de todas las versiones anteriores que tuvo el régimen de promoción industrial fueguina. Pero hay que tener mucha precaución de los planteos de bloques oportunistas que se han dedicado históricamente a devastar, desprestigiar y destruir los sectores industriales.

 

El rol del Estado ha demostrado ser más importante que nunca. Durante estos años singulares que tuvimos que transitar, esto quedó claro. Losregímenes de promoción son parte de los mecanismos con los cuales el Estado acompaña y configura nuevas realidades. Sin dudas, el camino que se propone a partir de la extensión del subrégimen fueguino plantea claros avances y mejoras, y también algunos desafíos para los cuales debemos estar a la altura.